关于哈尔滨市推进互联网+政务服务工作提升政府行政效能的研究报告
市社科院课题组
“互联网+政务服务”是基于以物联网、云计算、大数据和移动互联网为代表的新一代信息技术为支撑，创新政府行政管理与服务的内容和手段，提高政府行政效能而产生，也是“互联网+”在行政管理与服务领域的应用与实施。近两年来，推进“互联网+政务服务”工作得到国家的高度重视，以国办文件密集出台“互联网+政务服务”相关方案、指导意见和规划。关于“互联网+政务服务”的改革越来越深入，目标越来越明确，措施和行动越来越扎实。推进“互联网+政务服务”工作，提升政府行政效能，有利于哈尔滨市奋力走出全面振兴发展新路子。
一、“互联网+政务服务”内涵及相关的国家政策支持
“互联网+政务服务”理念在2016年国务院总理李克强政府工作报告中首次提出：“大力推行‘互联网+政务服务’，实现部门间数据共享，让居民和企业少跑腿、好办事、不添堵。简除烦苛，禁察非法，使人民群众有更平等的机会和更大的创造空间。”为进一步落实政府工作报告精神，“互联网+政务服务”步伐不断加快,自2016年4月出台《推进“互联网+政务服务”开展信息惠民试点实施方案》（国办发（2016）23号），截止到2017年5月，以国办文件密集出台相关文件，关于“互联网+政务服务”的改革越来越深入，目标越来越明确，措施和行动越来越扎实。
国办发（2016）23号提出要在80个信息惠民国家试点城市中开展“互联网+政务服务”建设，按照“两年两步走”的思路，统筹设计、稳步推进。2016年，在试点城市内部实现政府服务“一号申请、一窗受理、一网通办”；2017年，在试点城市间实现“一号申请、一窗受理、一网通办”。一号：公民身份号码作为唯一标识，建成电子证照库，实现群众办事“一号”申请，避免重复提交办事材料、证明和证件等。
一窗：构建综合政务服务窗口，采取“前台综合受理、后台分类审批、统一窗口出件”的服务模式，实现一站式服务。一网：建成网上身份认证体系，实现群众网上办事一次认证、多点互联、一网通办。
2016年9月25日，出台《关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》（国发（2016）55号）。55号文进一步提出要在全国范围内实行“互联网+政务服务”建设，2017年底前，各省（区、市）人民政府、国务院有关部门建成一体化网上政务服务平台，全面公开政务服务事项，政务服务标准化、网络化水平显著提升。2020年底前，实现互联网与政务服务深度融合，建成覆盖全国的整体联动、部门协同、省级统筹、一网办理的“互联网+政务服务”体系，大幅提升政务服务智慧化水平，让政府服务更聪明，让企业和群众办事更方便、更快捷、更有效率。
2016年12月，出台《“十三五”国家信息化规划》（国发〔2016〕73号），《“十三五”国家信息化规划》明确的重大任务和重点工作中有二个方面提及电子政务和“互联网+政务服务”。一是支持善治高效的国家治理体系构建。统筹发展电子政务。建立国家电子政务统筹协调机制，完善电子政务顶层设计和整体规划。统筹共建电子政务公共基础设施，……完善国家电子政务标准体系，建立电子政务绩效评估监督制度。加强国家电子文件管理，促进电子文件规范应用。二是形成普惠便捷的信息惠民体系。拓展民生服务渠道。深入实施信息惠民工程，加快推进信息惠民国家试点城市建设。全面开展“互联网+政务服务”，大力推进政务服务“一号申请、一窗受理、一网通办”，构建方便快捷、公平普惠、优质高效的政务服务信息体系，简化群众办事环节，让信息多跑路、群众少跑腿。全面推进政务公开，加强政民互动交流，建立政府同群众交流沟通的互联网平台……。
《“十三五”国家信息化规划》明确的优先行动之一是“互联网+政务服务”行动。行动目标：到2017年，80个信息惠民国家试点城市初步实现政务服务跨区域、跨层级、跨部门“一号申请、一窗受理、一网通办”，形成方便快捷、公平普惠、优质高效的政务服务信息体系；到2020年，全国范围内实现“一号一窗一网”目标，服务流程显著优化，服务模式更加多元，服务渠道更为畅通，群众办事满意度显著提升。“互联网+政务服务”行动重点工作是构建统一的政务服务信息系统。建立电子证照体系和共享互认机制。建立完善统一身份认证体系。构建便民服务“一张网”。
2017年5月，《国务院办公厅关于印发政务信息系统整合共享实施方案的通知》（国办发〔2017〕39号），提出工作目标：2017年12月底前，整合一批、清理一批、规范一批，基本完成国务院部门内部政务信息系统整合清理工作，初步建立全国政务信息资源目录体系，政务信息系统整合共享在一些重要领域取得显著成效，一些涉及面宽、应用广泛、有关联需求的重要政务信息系统实现互联互通。2018年6月底前，实现国务院各部门整合后的政务信息系统接入国家数据共享交换平台，各地区结合实际统筹推进本地区政务信息系统整合共享工作，初步实现国务院部门和地方政府信息系统互联互通。完善项目建设运维统一备案制度，加强信息共享审计、监督和评价，推动政务信息化建设模式优化，政务数据共享和开放在重点领域取得突破性进展。
提出加快推进政务信息系统整合共享的“十件大事”。
小结：从国办先后出台的4个文件中，我们可以充分理解“互联网+政务服务”的相关信息与要求。一是实现政府服务“一号申请、一窗受理、一网通办”；2017年在试点城市间实现“一号申请、一窗受理、一网通办”；到2020年，全国范围内实现“一号一窗一网”目标。二是构建统一的政务服务信息系统。建成一体化网上政务服务平台，建成覆盖全国的整体联动、部门协同、省级统筹、一网办理的“互联网+政务服务”体系。三是建立国家电子政务统筹协调机制，完善电子政务顶层设计和整体规划。完善国家电子政务标准体系，建立电子政务绩效评估监督制度。四是全面推进政务公开，加强政民互动交流，建立政府同群众交流沟通的互联网平台。五是初步建立全国政务信息资源目录体系，重要政务信息系统实现互联互通，统筹推进本地区政务信息系统整合共享工作，初步实现国务院部门和地方政府信息系统互联互通。
二、哈尔滨推进“互联网+政务服务”工作的成效
我市积极推进信息惠民国家试点城市创建工作，将“互联网+政务服务”列为试点城市年度重点工作任务，出台《关于哈尔滨市加快推进“互联网+政务服务”工作方案》（以下简称<方案>）统筹推进“互联网+政务服务”工作。
（一）加强电子政务平台建设
哈尔滨市作为国家云计算服务创新发展试点城市，依托云计算领域的技术优势，不断加快电子政务建设。建设完成哈尔滨市行政审批云平台，市级行政服务中心大厅与9区9县政务服务中心大厅利用云平台形成“1+18”模式，市、区县(市)审批服务平台功能一致，数据共享。行政审批云平台与市政府门户网站链接，实现网上预约、网上预审、网上咨询、网上投诉、服务指南查询、办件流转查询等服务功能。
（二）构建电子政务网络
我市政务内网、外网已建成，实现省、市、区(县)三级党委和政府互联互通，内网连接90余个节点单位，外网连接160余个节点单位市直各部门、各区县(市)政府在互联网上共建70余个政府网站，在政务公开、网上办事、监督互动等方面发挥了重要作用。电子政务外网络中心平台上联省政府、横向连接市委、市人大、市政协及128个市直机关及有关单位、向下延伸至9区、9县(市)政府，现连接149个联网单位，实现了省、市、区县(市)三级网络平台的互联互通。
（三）统一电子政务标准
按照省政府编制权力运行流程和服务指南要求，公示市本级39个部门4820项权责事项清单和权力运行流程图及服务指南。市本级行政许可事项和区县(市)涉及的438个审批服务事项，统一规范《服务指南》中办理主体、办理依据、办理条件、申报时限、定期检验、办理流程、咨询电话、办理地点、附件下载等11项内容，按照市级目录标准梳理市本级286项公共服务事项并在网上公示。
（四）推进信息共享
一是建成协同办公系统。覆盖全市公文传输、政务信息报送、会议通知、视频会议等协同办公业务。二是人口信息共享系统和法人信息共享系统。其中，人口信息共享系统是以身份证号、姓名为索引，采集了公安、民政、住房、卫计、人社、残联、公积金等7个部门210项人口相关信息，覆盖全市1100万人口，已开发了50项综合应用和服务，实现多部门业务系统数据交换。整合了分散在各部门的“人”和“法人”相关信息，建立统一数据库。三是职能行政审批系统。将分散在5各部门570项信息合并成1套表格和64项基础信息，实现共享共用。将全市行政审批产生的证照和批复文件建立统一的数据库。四是建立数据平台。依托中国·哈尔滨政府门户网站平台建立数据开放栏目，初步将我市18个政府职能部门的75项数据集50万余条数据上网开放，涉及卫生、交通、教育、环保等10个重点领域。
（五）优化行政审批
一是坚持“应进必进”， 实现市级网上许可事项全覆盖。依据《哈尔滨市级行政许可目录》中297项行政许可事项，除涉密1项外，其余296个行政审批服务事项的服务从线下向线上移动。对行政许可事项，除极个别涉密、有独立办事大厅等市政府同意不宜进驻的事项外，坚决实行集中入驻。行政服务中心已入驻委办局50个，进驻行政审批服务事项581项，许可事项入驻率达到100%，综合服务平台功能显著增强。二是推行“并联审批”。确定牵头部门，强化协调，同步办理，跨部门办理的事项实行集中进驻。发改、规划、国土、环保、建委、交通等9个部门30个事项实现数据共享、协同办理。三是坚持“一口对外”。推进窗口授权、对即办件当场办理，承诺件、联办件实行限时办结。行政审批实现了审批事项网上预约、查询和审批，建设项目实现了网上联合审批，建立了办事指南智能生成系统，办事人可获得唯一最优的办事指南告知单，电子印章已推广使用。
具备智能化申报情况动态跟踪以及网上咨询、网上预约、网上下载、网上申报、网上预审、网上投诉等功能。
（六）全面推进政务公开
大力加强以微博、微信和客户端为主要载体的互联网+政务两徽一端政务新媒体建设，为推进政务公开发挥了应有的作用。开展三大工程，打造以@哈尔滨发布政务徽博、微信公号和魅力哈尔滨·手机客户端"两徽一端为平台的“集群式”产品，借力政务新媒体传递政务服务信息。“中国·哈尔滨”政府门户网站通过政务公开和互动交流等功能为公众提供服务，设有政府信息公开目录、领导信息、政府机构、法规公文、政策解读等23个一级栏目和“百姓谈”、“在线访谈”、“民意征集”等一系列互动交流栏目，按照国办要求对政府基本信息和重点信息进行了全面公开，搭建起政府与公众交流的平台和桥梁、起到了很好的沟通互动作用。此外，市政府网站在新媒体应用方面积极适应新形势，开通了腾讯徽博和徽信，利用徽博徽信传播政府网站内容、开发建设了哈尔滨政府网站移动APP.提供了政府公告、今日要闻、法规文件、新闻发布会、百姓谈、在线访谈、办事指南和生活导航等8项APP应用服务，“中国·哈尔滨”网站移动版也即将上线运行，满足了各类用户浏览需求。
三、哈尔滨推进“互联网+政务服务”工作存在的差距与不足
（一）其它城市推进“互联网+政务服务”工作的示范
《推进“互联网+政务服务”开展信息惠民试点实施方案》中指出,全国先进地区为：福建的“一号式”、广州的“一窗式”、佛山的“一门式”，以及上海、深圳的社区公共服务信息平台的建设。目前，各地政府按照中央文件要求进行建设，紧紧围绕“一号一窗一网”，没有额外的提法和创新，只有建成程度的区别。全国看来，最先进的地区是上海，利用审批事项上网工作试点的基础和优势，在2015年初正式开始建设“互联网+政务服务”平台，目前已基本建成。
清华大学于2016年底发布的《2016年中国互联网+政务服务调查评估报告》（以下简称<评估报告>）中以五个维度（事项清单目录化、服务功能网络化、办事资源标准化、便民服务实用化、服务渠道便捷化）评估了32个省级平台、32个计划单列市和省会城市平台、301个地市级平台。从高到低分为5个阶段：卓越、领先、发展、起步、准备。黑龙江省处于起步阶段（二星级），哈尔滨市处于发展阶段（三星级）。在全国范围看，卓越发展阶段空缺，在省级互联网+政务服务平台中，上海、浙江和贵州，共3个服务平台处于“领先”阶段（四星级）；在计划单列市和省会城市服务平台中，宁波市、福州市、广州市、深圳市、成都市，共5个服务平台处于“领先”阶段（四星级）。领先阶段的特征为：建立了一体化，用户体验较高的政务服务平台；办事资源的标准化建设水平较高；便民服务资源数量相对丰富；多元化服务渠道体系建立。
（二）我市互联网+政务服务工作存在的不足
按照《2016年中国互联网+政务服务调查评估报告》评价，我市处于发展阶段，主要特征：服务功能较为完善，提供了少量便民查询服务，注重服务渠道的拓展。截止到目前，我市“国互联网+政务服务”工作比《评估报告》采用的信息有了较大提高，但对比《评估报告》评价的领先阶段和卓越阶段，对比先进地区和城市还存在差距与不足。
1、“互联网+政务服务”工作的统筹有待进一步加强。我市与“互联网+政务服务”工作相关的部门较多，市政府办公厅、市发改委、市工信委、市编办、市网信办等都有涉及“互联网+政务服务”工作事项。不同职能部门牵头不同的重点工程，市政府办公厅牵头“互联网+政务服务”工作，市发改委牵头信息惠民工作，市工信委负责智慧城市建设，市网信办负责政府自媒体建设。另一方面，我市已建成运行审批业务信息化系统28套，大都处于独立运行。
2、“一口对外”进程有待加快。按照国家要求，各省市在“互联网+政务服务”改革中积极推进“一号申请、一窗受理、一网通办”，目标集中在统一的“一”，有了这三个“一”才能实现办事便捷，提高行政效能。目前我市的这三个“一”都在起步阶段，“一网”初步联通起来，实现行政审批云平台与市政府门户网站链接。按照《方案》，2017年年底前建成哈尔滨政务服务网，目前还尚未建立起全市统一的网上政府服务平台。“一窗受理”和国家要求的“一窗”即构建综合政务服务窗口，采取“前台综合受理、后台分类审批、统一窗口出件”的服务模式，实现一站式服务还有差距。我市统一身份认证工作正在推进中，影响“一号申请”。
3、优化再造政务服务流程有提升空间。我市积极推进网上并联审批和层级审批，推行跨层级联动、跨部门协同办理，大大提高了审批效能。但在涉及多个部门审批的事项上，有时会存在一个前置审批要件，需要第一审批部门先进行审批，该前置要件审批通过后，其他部门在续接进行后面的审批工作。市委全会提到的不动产审批登记的周期过长问题引起相关职能部门高度重视，已经得到改进。类似的需要跨部门协同办理、量大面广、涉及多部门审批，群众反映大，审批周期长的事项，职能部门的审批流程有待进一步优化，事项有待进一步简化，需要行政审批服务优化再造。
4、政务信息共享工作有待加强。全市政务信息资源目录体系正在建立，重要政务信息系统没有实现互联互通，全市政务信息系统整合共享工作正在统筹推进中，只是初步实现市和区（县、市）政府信息系统互联互通。数据共享和开放不够充分。一些部门有观望的思想，只想共享其他部门数据，不愿意其他部门共享自己的数据；一些部门的专网和业务信息系统属于国家和省属，只有使用权，无法共享；一些部门还存在信息不完整、不全面、不及时，不愿开发。
5、“互联网+政务服务”有关民生服务工作有待加强。大力推行“互联网+政务服务”的初衷就是实现部门间数据共享，让居民和企业少跑腿、好办事、不添堵。居民和企业是“互联网+政务服务”的两大受益主体和政策着力点。在我市的“互联网+政务服务”建设中，针对居民办事服务方面，实行网上办事服务的包括户籍、文化体育、医疗卫生、交通、执业资格、出入境等事项。但应有许多与群众利益密切相关的民生常办事项有待逐步纳入统一平台，同时，民生服务的统一支付平台建设有待加强。已经进入平台的事项也大都停留在办事指南告知、申请表格下载的阶段，没有进一步实现网上预约、网上申报等服务内容。
四、对策建议
我市“互联网+政务服务”工作应以《关于哈尔滨市加快推进“互联网+政务服务”工作方案》为指导，加强“互联网+政务服务”工作的整体设计、时间安排和明确责任主体。
（一）构建全市统一的政务服务信息系统
建成一体化网上政务服务平台，建成覆盖全市的整体联动、部门协同、一网办理的“互联网+政务服务”体系。
1、完善“互联网+政务服务”平台体系建设。积极构建市、区（县）、街镇三级政务服务体系，并进一步延伸到社区（村），实现政府服务网网上服务大厅、市行政服务中心实体窗口、区行政服务中心、街镇社区事务受理服务中心一体化联动，打通群众服务“最后一公里”，让群众足不出社区（村）即可享受方便快捷的“互联网+政务服务”。
2、深化标准审批。制定出台哈尔滨市政务服务标准化指引，进政务中心一门后，不仅申请人可一站办结、审批人也能一站办结，做到“同一事项、不同地方、同一标准、同一结果”。
3、加强数据共享工作。建立健全全市政务信息资源目录体系，整合全市政务信息系统，实现重要政务信息系统互联互通。各行业主管部门要加快职能梳理、分类指导，对法人和民众需求普遍、重复性高的事项尽快实现网上办理。统筹推进政务信息共享工作，明确时间进度、责任主体。对于部门信息不完整、不全面、不及时的限期整改。
4、试点探索跨部门协同应用。以优化工作流程和提升行政效能为立足点，遴选量大面广、涉及多部门审批的事件开展试点应用。积极发挥哈尔滨新区示范效应，提高行政效能。针对群众反应强烈，需要跨部门协同办理、审批周期长的事项，具体事项具体剖析，与先进城市对照，寻找差距，破解难题。
（二）加强政务信息数据的开发与利用
“互联网+政务服务”是基于大数据为技术支撑的，大数据的开发与应用不仅对“互联网+政务服务”工作至关重要，对全市“互联网+”的各项工作都有重要作用。贵州省和浙江省大数据管理，都取得显著成效。我市应积极抓住机遇，着力推进大数据的开发与应用。
1、组建哈尔滨市数据管理中心。强化对“互联网+政务服务”工作的统筹规划和顶层设计。
2、加强数据平台建设。打造数据集中、管理集成的“智慧政府”。建设市县一体化的信息资源共享平台，打造统一的人口、法人基础数据库、电子证照库和社会信用信息公示平台。
3积极扩大社会参与。积极鼓励社会各方对政务数据资源进行深度开发和增值利用，借助市场力量，挖掘政务数据资源的经济价值和社会效益。
（三）加强有关“互联网+政务服务”地方立法和规范工作
1、制定推进“互联网+政务服务”工作的地方性法规。制定出台政务平台、信息资源共享管理、大数据开发利用等规范性文件，强化各级政府机构推行网上服务、促进数据共享开放的义务，进一步明确电子身份认证、电子文件、电子签名等的法律效力。
2、健全政务服务大厅政务服务规范。发布实施中心建设和运行管理规范、中心视觉识别规范、街道和社区事务受理服务中心建设服务规范等地方标准，对服务窗口的硬件建设、管理制度、服务形象、服务程序等进行统一规范。
（四）扩大“互联网+政务服务”工作的民生服务
深入推进“互联网+政务服务”，以便民为着力点，深化服务，由“互联网+审批”向真正的“互联网+政务服务”转变。
1、深化网上政务服务的内涵和外延。积极推动电子证照、电子公文、电子签章等在政务服务领域的应用，避免重复提交材料和循环证明，真正做到“政府多服务”换“群众少跑腿”。优化完善统一认证、查询反馈、网上预审、互动问答、网上支付、网上物流等服务功能，深化网上办理深度，优化网上办事体验。
2、强化智能服务。开展政务服务大数据分析，及时了解公众政务服务需求，在海量数据汇聚融通的基础上，开展公共数据挖掘，推动网上政务服务精细化、个性化，探索个性化精准推送服务，提升在线服务的实用化程度，变被动应对为主动服务。
（课题组组长：刘轶梅 市社科院社会学所所长 研究员? 课题组成员：赵丽 市社科院社会学所 副研究员 王惠燕 市社科院社会学所 助理研究员）
