党的十九大作出中国特色社会主义进入新时代的判断，人民群众对立法工作的期盼不再是有没有，而是好不好、管不管用、能不能解决实际问题。在新阶段，要正确发挥设区市人大立法作用，就必须以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，精心谋划好地方立法的方向、重点和项目，把握好速度与质量的关系，处理好规范性与引领性、实施性与创制性、稳定性与变动性的关系，努力形成鲜明的地方特色。笔者认为，在确立正确的立法原则、科学的立法规划、规范的立法程序的基础上，要着重解决好六个方面的问题。

　　明确设区市地方立法功能

　　立法法规定：设区的市人大及其常委会根据本市的实际，对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制订地方性法规。因此，设区市立法应重在抓重点、补短板、填空白。

　　主要有三个方面的功能：

　　一是补缺制度。为执行法律、行政法规、省地方性法规，根据各地的实际情况作出具体规定。

　　二是创设制度。对于不需要法律、行政法规和省地方性法规作出统一规定或者在可预见的期间上位法不会作出规定的，在地方事务范围内作出规定。

　　三是探索制度。即在事权范围内，对尚未制定上位法的，根据实际需要先制定地方性法规，先行先试。在这些制度设计中，都要坚持科学发展理念、弘扬社会主义核心价值观，使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护，让人民群众共享立法带来的“制度红利”，在法治建设中有更多的“获得感”。

　　科学配置地方立法资源

　　立法法赋予了设区市人大地方性法规制定权和政府规章制定权，这样就形成了在国家和省级法律制度体系的基础上，地方性法规、政府规章、政府规范性文件相配套的社会治理制度体系。

　　为合理配置立法资源，应科学加以划分。地方性法规稳定性强，但制定程序复杂、周期较长；规范性文件虽需经过听证、征求意见、专家论证、风险评估、集体讨论等程序，但较之于地方性法规，其制定程序还是相对简单一些；而政府规章介于两者之间。

　　科学配置好立法资源，需要针对三者的不同特点和行政管理的不同需要进行划分。情况复杂、可预见性差，又亟需解决的，可通过规范性文件来解决；情况比较稳定，又积累了一定的管理经验，涉及被管理者权利义务的，可通过制定地方性法规来解决；制定地方性法规条件尚不成熟，又确实存在问题需要加以解决的，可先行制定政府规章。

　　突出人大立法主体地位

　　一是主导法规立项。要按照制订出人民群众满意、管用、能解决问题的地方性法规的要求，按照地方管理的事权，按照合理配置立法资源的原则，科学确定立法项目。优先选择涉及人民群众切身利益、经济社会发展亟需、区域建设大局、推动落实中央和地方重大决策部署的项目，增强立法的针对性、及时性和系统性。

　　二是主导法规起草。立法法确立了人大在草案起草阶段发挥主导作用的法律地位和基本形式。因此，要拓宽法规起草渠道，着力建立人大相关专门委员会、常委会工作机构和各有关部门参与起草重要法规草案的制度，加强法规草案起草环节的组织协调，从源头上遏制“行政权力部门化、部门权力利益化、部门利益法定化”的现象，提高草案的质量。

　　三是主导法规审议。要科学设置法规草案的解读程序、专家辅导程序、实地考察程序等，合理安排审议议程，保证法规草案的审议时间，让组成人员在人大常委会会议上充分发表审议意见，避免会议流于形式。对草案涉及的重大问题报党委决定。对焦点问题要敢于决策、善于决策。

　　认真做好法规立后管理

　　一是做好法规备案公布。地方性法规经省人大常委会批准后，根据立法法、《法规规章备案条例》的规定，协助省人大常委会及时报全国人大常委会和国务院备案，并依照规定公布。

　　二是规范法规执行解释。对地方性法规的规定需要进一步明确具体含义，或地方性法规制定后出现新的情况需要明确适用地方性法规依据的，由市人大常委会作出解释。对地方性法规如何具体应用的问题，由市政府进行解释。

　　三是开展法规立后评估。地方性法规施行满两年的，法规规定的市有关主管机关应当向市人大常委会书面报告法规的实施情况。市人大专门委员会、人大常委会相关工作机构可以组织对地方性法规或者其中有关规定进行立法后评估，评估情况应当向常委会报告，并作为地方性法规继续执行、修改和废止的依据。

　　四是定期组织法规清理。建立定期清理和动态清理相结合的机制，以两年为一个周期，对现行有效的地方性法规进行普遍清理，发现地方性法规内容与改革发展不相适应、与上位法相抵触、与本市其他地方性法规不协调的，应当提出修改或者废止地方性法规的意见建议。

　　强化地方人大立法保障

　　一是加强制度建设。对立法过程涉及的立法调研、立法论证和听证、专家咨询、立法联系点、立法座谈和协商、立法评估、公众意见采纳情况反馈、信息公开、立法技术规范、审议规则等相关问题制定配套的制度，使立法的各个环节都有章可循。

　　二是加强机构建设。立法机关根据实际需要和客观条件科学设置立法、研究、协调等机构，研究立法方向、解决技术问题、协调各方关系，以满足立法专业化、精细化的要求。

　　三是加强队伍建设。要切实加强人大系统、政府系统和人大代表法制专业组三支队伍的建设。从行政机关、政法队伍、高等院校等单位选拔优秀的、具有丰富法治实践经验的人从事立法工作。通过组织立法理论研究、培训等形式，全面提高立法队伍的人员素质和工作水平，以适应岗位工作需要。

　　消除地方人大立法误区

　　一是避免立法政绩化。设区市的立法一定要从实际出发，着眼于本地经济发展、社会进步迫切需要解决的问题，立有用之法、立精品之法、立高效之法，防止出现立法政绩化的倾向。

　　二是避免立法行政化。人大立法既要保障和监督行政机关履行职权，又要维护行政管理对象的合法权益，不能用立法权替代行政权。

　　三是避免立法系统化。立法法明确规定了上位法已有规定的，一般不作重复性规定。因此，设区市在立法中不宜追求地方性法规成体系、条款内容全面。首先，切口要小。立法项目切入点要尽可能小一些，少立或者不立综合性、宏观性的法规。其次，体例要简。地方性法规原则上不分章节，有几条写几条，使法规结构更加紧凑、内容更加精炼，要善于确定短平快的立法项目。正式立法项目一般一年以 2件为宜。对存在问题比较突出、迫切需要解决、几条措施就有效的，人大常委会可作出法规性的决定。最后，要具有可操作性。除非必要，法规中倡导性和宣誓性的条款要尽量少，法条能具体的尽量具体，能明确的尽量明确，增强法规的可执行性和可操作性。（人民代表报）